Oleh: Teuku Abdul Hannan Sekretaris Jenderal DPN APKINDO ( ASOSIASI PERUSAHAAN KONTRAKTOR INDONESIA )
Aceh Monitor com. Program Makan Bergizi Gratis (MBG) dipromosikan sebagai kebijakan sosial yang berpihak pada masa depan anak-anak Indonesia. Negara hadir, kata pemerintah, untuk memastikan setiap anak mendapat asupan gizi yang layak. Namun di balik narasi kesejahteraan itu, tersembunyi persoalan fundamental yang tidak boleh diabaikan: MBG dijalankan dengan mengaburkan rezim hukum pengadaan barang/jasa pemerintah.
Sebagai Sekretaris Jenderal DPN APKINDO, kegelisahan ini bukan lahir dari sikap apriori terhadap program negara, melainkan dari pengalaman panjang menghadapi rezim kepatuhan hukum yang ditegakkan keras kepada pelaku usaha dan masyarakat. Setiap hari, negara menuntut kepatuhan mutlak pada regulasi, prosedur, dan administrasi. Sedikit saja keluar jalur, konsekuensinya tegas, sanksi, pembatalan, bahkan kriminalisasi.
Dalam peran mengasuh dan membina publik, khususnya pelaku usaha di bidang pengadaan barang dan jasa, DPN APKINDO secara konsisten menempatkan kepatuhan pada peraturan perundang-undangan sebagai pijakan utama. Edukasi, advokasi, dan pendampingan yang kami lakukan selalu berbasis pada norma hukum yang berlaku, bukan pada kepentingan sesaat atau pembenaran praktis. Sikap ini penting ditegaskan agar kritik yang disampaikan tetap objektif, proporsional, dan tidak terjebak pada sentimen, melainkan berdiri di atas kerangka hukum yang sah.
Namun ironi muncul ketika negara menjalankan programnya sendiri. Ketika rezim memiliki program, aturan seolah bisa dinegosiasikan; ketika dipersoalkan, kritik diminta untuk “diperhalus”. Sebaliknya, ketika masyarakat atau pelaku usaha melakukan tindakan di luar ketentuan—bahkan karena celah regulasi—aparat bergerak cepat dan tanpa kompromi. Di sinilah MBG tidak lagi sekadar soal gizi, melainkan soal konsistensi negara terhadap hukumnya sendiri.
Lebih mengkhawatirkan lagi, praktik ini memperlihatkan standar ganda yang telanjang. Hukum yang seharusnya menjadi panglima berubah menjadi alat pembenaran kekuasaan—tegas ke bawah, lentur ke atas. Jika ini dibiarkan, yang rusak bukan hanya tata kelola program, tetapi kepercayaan publik terhadap keadilan negara.
Perpres sebagai Fondasi yang Diabaikan
Untuk menjaga diskusi tetap objektif, rujukan harus kembali pada dasar yang paling elementer: Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Pasal 2 Perpres ini tegas menyatakan bahwa seluruh pengadaan barang/jasa di lingkungan kementerian/lembaga yang menggunakan APBN/APBD wajib tunduk pada rezim pengadaan.
Lebih tegas lagi, Pasal 3 ayat (3) menyatakan bahwa pengadaan hanya dapat dilakukan dengan dua cara: swakelola dan/atau melalui penyedia. Tidak ada opsi ketiga, dan tidak dikenal ruang normatif bagi istilah improvisatif seperti ‘pelaksana program’ dari unsur non-pemerintah.
Pasal 4 menetapkan tujuan pengadaan: memastikan setiap rupiah uang negara menghasilkan barang/jasa yang tepat—diukur dari kualitas, jumlah, waktu, biaya, lokasi, dan penyedia. Pasal 5 dan Pasal 6 menegaskan kebijakan dan prinsip pengadaan: transparan, terbuka, bersaing, adil, dan akuntabel. Ironisnya, seluruh tujuan dan prinsip ini justru selaras dengan tujuan sosial MBG. Artinya, rezim pengadaan bukan penghambat program sosial, melainkan instrumen pengaman akuntabilitasnya.
Paradoks Regulasi dan BGN
Paradoks MBG hari ini terletak pada satu fakta sederhana: regulasi pengadaan dijadikan palu untuk memukul kepatuhan rakyat, tetapi dilunakkan menjadi lilin ketika negara sendiri yang harus tunduk padanya.
Paradoks ini kian nyata ketika Badan Gizi Nasional (BGN) menjalankan MBG dengan menunjuk yayasan sebagai “pelaksana program”—sebuah istilah yang tidak dikenal dalam hukum pengadaan maupun keuangan negara. Negara mengakui bahwa yayasan mengelola uang pemerintah, namun tidak menempatkan pengelolaan itu dalam rezim pengadaan yang semestinya.
Pernyataan pejabat BGN yang meminta yayasan “berorientasi sosial” dan “berhati-hati” dalam mengelola dana negara, alih-alih menyelesaikan persoalan, justru menegaskan masalahnya: imbauan etik dipakai sebagai pengganti mekanisme hukum. Dalam sistem keuangan negara, akuntabilitas tidak lahir dari niat baik, melainkan dari kontrak, spesifikasi, harga satuan, audit, dan sanksi.
Investasi, Bukan APBN? Paradoks Baru dalam Tata Kelola MBG
Paradoks tata kelola MBG semakin kompleks ketika dikaitkan dengan pernyataan pimpinan Badan Gizi Nasional sendiri. Media Tempo pada 19 November 2025 memberitakan pernyataan Dadan Hindayana, Kepala Badan Gizi Nasional, yang menilai bahwa kepemilikan 41 dapur Satuan Pelayanan Pemenuhan Gizi (SPPG) oleh Yasika Aulia Ramadhani, putri Wakil Ketua DPRD Sulawesi Selatan, tidak menggunakan APBN, melainkan merupakan investasi dalam program MBG. Karena itu, menurut Dadan, siapapun yang mampu membangun dapur dipersilakan melakukannya.
Pernyataan ini penting dicermati secara hati-hati, karena justru menegaskan ketidakjelasan batas antara skema publik dan skema privat dalam MBG. Jika pembangunan SPPG disebut sebagai “investasi” dan bukan menggunakan uang negara, maka secara logika hukum SPPG tersebut adalah entitas privat. Namun persoalan tidak berhenti pada sumber dana pembangunan dapur. Yang menjadi isu hukum utama adalah pada saat dapur-dapur tersebut digunakan untuk melayani program MBG dan menerima pembayaran dari negara.
Dalam hukum keuangan negara, sumber dana investasi awal tidak menghapus status uang negara yang dibayarkan kemudian. Ketika sebuah dapur, siapa pun pemiliknya, digunakan untuk menyediakan layanan makan bergizi dan menerima pembayaran dari APBN, maka hubungan hukumnya berubah menjadi hubungan pengadaan jasa. Pada titik itu, seluruh rezim pengadaan barang/jasa pemerintah kembali berlaku penuh: mekanisme pemilihan penyedia, pembatasan kepemilikan, persaingan usaha yang sehat, dan pencegahan konflik kepentingan.
Lebih problematis lagi, fakta bahwa BGN sendiri menetapkan batas maksimal satu yayasan hanya boleh memiliki 10 unit dapur, tetapi di lapangan muncul kepemilikan hingga 41 unit, memperlihatkan ketegangan antara kebijakan internal dan praktik faktual. Jika batasan tersebut dapat dilampaui dengan dalih “investasi”, maka pembatasan itu kehilangan makna normatifnya. Ia berubah dari aturan pengendali menjadi sekadar imbauan administratif.
Di sinilah publik berhak mempertanyakan konsistensi negara. Di satu sisi, pemerintah menegaskan bahwa yayasan pengelola MBG harus berorientasi sosial dan tidak profit. Di sisi lain, pembangunan puluhan dapur oleh satu entitas disebut sebagai investasi dan dibenarkan sepanjang tidak menggunakan APBN. Logika ini problematik, karena investasi pada akhirnya selalu berorientasi pada pengembalian, dan pengembalian itu, dalam konteks MBG, hanya mungkin datang dari pembayaran negara atas layanan yang diberikan.
Jika konstruksi ini dibiarkan, maka MBG berisiko bergeser dari program sosial menjadi arena akumulasi aset dan dominasi layanan oleh segelintir entitas, tanpa mekanisme pengadaan yang transparan dan kompetitif. Ini bukan lagi sekadar soal kepatuhan prosedural, melainkan soal keadilan akses, persaingan usaha, dan integritas tata kelola program nasional.
Menyebut pembangunan dapur sebagai investasi tidak mengeluarkan MBG dari rezim pengadaan; justru menegaskan bahwa negara sedang membeli jasa dari entitas privat dengan skema yang belum dijelaskan secara sah.
Skema Rp15.000 dan Fakta “Sewa”: Pengakuan Resmi Pengadaan Jasa
Paradoks tata kelola MBG semakin terang setelah pernyataan detikEdu pada 27 September 2025. Dalam konferensi pers di Badan Gizi Nasional, Wakil Kepala BGN Nanik S Deyang merinci struktur biaya MBG sebesar Rp15.000 per anak, di mana Rp2.000 dialokasikan untuk “sewa usaha”, meliputi sewa gedung, sewa tanah, sewa peralatan, sewa ompreng, dan sewa lainnya.
Penjelasan tersebut dilengkapi dengan narasi bahwa dana sewa “masuk ke mitra” dan diposisikan sebagai pengembalian investasi, bukan keuntungan. Bahkan disebutkan nilai investasi dapur bisa mencapai Rp3 – 4 miliar, dengan masa balik modal yang dapat memakan waktu bertahun-tahun.
Pernyataan ini, secara hukum, mengakhiri perdebatan apakah MBG merupakan kegiatan sosial di luar pengadaan. Ketika negara membayar sewa kepada mitra atas penggunaan gedung, tanah, dan peralatan, maka yang terjadi adalah pembelian jasa penggunaan aset (leasing/rental services). Dalam hukum pengadaan, sewa adalah jasa—dan pembayaran jasa dengan APBN wajib tunduk pada rezim pengadaan barang/jasa.
Lebih dari itu, narasi “bukan keuntungan karena investasi” tidak dikenal dalam hukum keuangan negara. Hukum pengadaan tidak menguji motif, melainkan hubungan hukum dan aliran uang. Ketika APBN membayar Rp2.000 per porsi sebagai sewa kepada mitra, maka:
ada imbalan jasa,
ada penyedia jasa,
ada harga satuan,
ada pembayaran berulang.
Itu adalah pengadaan jasa, apa pun istilah yang digunakan.
Fakta adanya perhitungan balik modal justru memperkuat kesimpulan bahwa skema ini adalah model bisnis berbasis pembayaran negara. Dengan demikian, dalih bahwa mitra “tidak mencari untung” menjadi tidak relevan secara hukum. Pengadaan tidak melarang keuntungan; pengadaan melarang penghindaran prosedur.
Konsekuensinya serius. Jika negara sejak awal menyadari adanya komponen sewa dalam struktur biaya MBG, maka seharusnya mekanisme pengadaan jasa sewa dirancang secara terbuka, kompetitif, dan terkontrak—bukan dibungkus sebagai pelaksanaan program sosial. Tanpa proses tersebut, pembayaran sewa Rp2.000 per porsi berpotensi menjadi pengadaan jasa sewa terselubung dalam skala nasional.
Di titik ini, konstruksi “investasi mitra” justru memperlihatkan pergeseran MBG dari program sosial menjadi skema kemitraan bisnis yang dibiayai APBN, tanpa pagar hukum pengadaan yang memadai. Dan ketika pengakuan ini datang dari pejabat BGN sendiri, maka persoalannya bukan lagi dugaan, melainkan fakta kebijakan yang harus diuji secara hukum dan akuntabilitas.
Yayasan dalam Hukum Pengadaan: Bukan Pelaksana, Hanya Penyedia
Dalam hukum pengadaan, kedudukan hukum para pihak ditentukan oleh fungsi dan kewenangan, bukan oleh label sosial. Hukum hanya mengenal dua subjek: pelaku dari unsur negara dan penyedia barang/jasa. Yayasan adalah badan hukum privat, bukan organ negara dan bukan pemegang kewenangan anggaran.
Karena itu, satu-satunya cara sah melibatkan yayasan dalam program berbasis APBN adalah sebagai penyedia melalui mekanisme pengadaan. Ketika yayasan ditunjuk sebagai “pelaksana program”, yang terjadi bukan inovasi tata kelola, melainkan pengaburan posisi hukum dan pengalihan fungsi pengadaan tanpa dasar kewenangan.
Mengapa MBG Tidak Memenuhi Syarat Swakelola
Dalih swakelola sering dipakai untuk membela skema MBG, tetapi gugur total saat diuji normanya. Swakelola mensyaratkan pelaksanaan langsung oleh unsur negara dan tidak boleh mengalihkan pengelolaan anggaran.
Dalam MBG:
Pelaksanaan utama dilakukan oleh yayasan, bukan aparatur negara.
Pengelolaan dana dialihkan kepada badan privat.
Layanan jasa diberikan secara rutin dan berulang (memasak dan mendistribusikan makanan).
Instrumen kontraktual pengadaan ditiadakan.
Dengan kondisi ini, klaim swakelola tidak berdiri secara normatif maupun substansial.
Jika Bukan Swakelola, Maka Ini Pengadaan Terselubung
Hukum pengadaan tidak mengenal wilayah abu-abu. Jika bukan swakelola, maka secara hukum ini adalah pengadaan melalui penyedia. Ketika fungsi penyedia dijalankan tanpa proses pemilihan dan kontrak, itulah pengadaan terselubung.
Pengadaan terselubung menyingkirkan seluruh tujuan dan prinsip pengadaan: tidak ada pembanding harga, tidak ada kompetisi, dan tidak ada sanksi kontraktual. Risiko tidak hilang—ia hanya dipindahkan ke ruang gelap yang sulit diawasi.
Pengadaan dan Amanah Keadilan Pancasila
Pada titik ini, persoalan MBG tidak lagi semata soal kepatuhan administratif, melainkan telah menyentuh amanah keadilan yang menjadi dasar negara. Pemerintah, dalam menjalankan tugas konstitusionalnya, terikat bukan hanya oleh peraturan teknis, tetapi juga oleh nilai-nilai Pancasila, khususnya Sila Kedua: Kemanusiaan yang Adil dan Beradab, serta Sila Kelima: Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia.
Keadilan dalam pengadaan barang dan jasa bukan konsep abstrak. Ia hadir dalam bentuk kesetaraan perlakuan, ketiadaan privilese, dan kepastian bahwa setiap rupiah uang negara dikelola secara adil dan dapat dipertanggungjawabkan. Ketika negara menuntut kepatuhan ketat dari pelaku usaha dan masyarakat, tetapi melonggarkan aturan bagi dirinya sendiri, maka keadilan kehilangan makna praksisnya.
Menjalankan program sosial dengan mengaburkan rezim hukum pengadaan bukan hanya berisiko secara administratif, tetapi juga mengkhianati prinsip keadilan sosial. Program yang bertujuan mulia tidak boleh dibangun di atas perlakuan istimewa, karena keadilan sosial justru menuntut aturan yang sama bagi semua pihak, termasuk negara itu sendiri.
Oleh karena itu, mengembalikan MBG ke koridor hukum pengadaan bukan semata kewajiban legal, melainkan kewajiban moral konstitusional agar negara tetap setia pada nilai kemanusiaan yang adil dan cita-cita keadilan sosial yang dijanjikan Pancasila.
Implikasi Tanggung Jawab Hukum
Dalam tata kelola keuangan negara, tanggung jawab melekat pada pejabat yang mengambil keputusan, bukan pada “program”. Pengaburan skema tidak menghapus kewajiban hukum. Jika substansi pengadaan terjadi, maka kewajiban pengadaan tetap melekat—dan dapat diuji secara administrasi, perdata, bahkan pidana jika ada kerugian negara.
Posisi yayasan pun tidak netral. Penerimaan dan pengelolaan uang negara untuk menghasilkan layanan jasa menimbulkan risiko pertanggungjawaban bersama, setidaknya dalam ranah administrasi dan perdata.
Di Mana Aparat Penegak Hukum?
Pertanyaan publik pun wajar dan sah: di mana aparat penegak hukum ketika konstruksi hukum seperti ini dibiarkan berjalan? Selama ini, penegakan hukum cepat hadir pada pelanggaran administratif masyarakat. Namun ketika penyimpangan bersifat sistemik dan berasal dari desain kebijakan negara, ruang penegakan hukum seolah senyap. Pertanyaan ini bukan tuduhan, melainkan peringatan: hukum kehilangan wibawa jika hanya tajam ke bawah dan tumpul ke atas.
Penutup
MBG lahir dari tujuan yang tidak diperdebatkan. Namun tujuan mulia tidak pernah menjadi alasan sah untuk menyingkirkan hukum. Justru program sosial harus dijalankan dengan standar akuntabilitas tertinggi.
Pembenahan MBG bukan soal menghentikan program, melainkan mengembalikannya ke jalur hukum: menempatkan yayasan secara sah sebagai penyedia melalui mekanisme pengadaan yang terbuka dan akuntabel, serta menghentikan penciptaan istilah yang tidak dikenal hukum.
Negara tidak boleh menuntut kepatuhan dari rakyat jika ia sendiri enggan memberi teladan. Dalam pengelolaan uang negara, hukum bukan hambatan kebijakan, hukum adalah fondasinya.
